人权的国际保护:《公民权利和政治权利国际公约》案例

【明慧网2000年9月15日】(摘自朱晓青“《公民权利和政治权利国际公约》的实施机制”,刊于中国《法学研究》杂志2000年第2期)

中国于1998年10月5日签署了《公民权利和政治权利国际公约》,批准并进而实施已是或迟或早的事。该《公约》的实施机制在联合国人权机制中具有代表性。

“实施机制”一词有双重含义。从国际层面上讲,它含有“监督”之义,实施机制的目的是监督缔约国履行《公约》;而从国内层面上讲,它含“履行”之义,缔约国应采取立法、司法和其他措施履行《公约》。本文是在双重含义上使用“实施机制”一词的。因为,不论实施机制的含义有几重,其基础是条约义务,这是确定无疑的。《公约》实施机制的特点及实际效果也是围绕着条约义务展现出来的。

(一)《公约》实施机制的特点

1、 实施机制的多元性。

根据《公约》及《公民权利和政治权利国际公约任意约定书》(以下简称《任意约定书》)的规定,《公约》实施机制有四。

关于报告程序。《公约》第40条第一款规定“各缔约国承担在(甲)本公约对有关缔约国生效后的一年内及(乙)此后每逢委员会要求这样做的时候,提出关于它们已经采取而使本公约所承认的各项权利得以实施的措施和关于在享受这些权利方面所作出的进展的报告”。

关于国家间指控程序。《公约》第41条第一款规定,“缔约国得....随时声明它承认委员会有权接受和审议一缔约国指控另一缔约国不履行它在本公约义务下的通知”。

作为单行条约的《任意约定书》,其第一条和第二条对个人申述程序作了原则规定,即:“成为本议定书缔约国的公约缔约国承认委员会有权接受并审查该国管辖下的个人声称为该缔约国侵害公约所载任何权利的受害者的来文”;“凡声称其在公约规定下的任何权利遭受侵害的个人,如对可以运用的国内补救办法,悉已援用无遗,得向委员会书面提出申请,由委员会审查。”作为单行条约,《任意议定书》具有相对独立性,因而它有自己的批准和加入的规定。但是,作为《公约》的议定书,它与《公约》又密不可分。表现之一:只有《公约》的缔约国才能成为《任意议定书》的缔约国;表现之二:《公约》和《任意议定书》共有一个监督实施机构,即人权事务委员会。因此,个人申述程序是《公约》整套实施机制的重要组成部分。

此外,《公约》第28条对设立人权事务委员会作了规定。

《公约》所创设的这种多元性的,且由国家和个人参与的实施机制为《公约》的充分实施提供了基本保证。

2、 实施机制以条约义务为基础。

在对上述规定进行分析后,已不难发现,《公约》实施机制的基础是条约义务。不过,义务的性质有所不同,此外,履行的时间也有与其他人权条约不同之点。

首先,从义务的性质来看,《公约》义务是由基于强制性义务的报告程序及基于任意性,或说选择性义务的国家间指控程序和个人申述程序所构成。

报告程序是《公约》实施机制中唯一的对所有缔约国有强制性的监督程序。这就意味着,提交报告不以缔约国是否同意或接受为前提。一旦国家批准了《公约》,就必须受报告义务的约束。由于报告程序的这种强制性特点,使它成为《公约》实施机制的基本支柱。而根据《公约》及其《任意议定书》的规定,国家间指控程序和个人申述程序均为任意性程序。不过,任意性程序也是《公约》实施机制的重要组成部分,只是其作用大大受制于缔约国的选择权,进而也对《公约》实施机制的充分有效性产生了影响。

其次,从履行义务的时间要求来看,一般来说,《公约》义务是“即时义务”(immediate obligation),或“立即履行的义务”(the obligation of immediate implementation)。《公约》第二条第二款规定,“缔约国承担按照其宪法程序和本公约的规定采取必要步骤,以采纳为实现本公约所承认的权利所需的立法或其他措施。”据此,缔约国有义务在《公约》对其生效后即在国内层面上采取各种必要措施以实现《公约》规定的权利。尽管《公约》在实施措施上给缔约国留下了选择的空间,也就是说,缔约国不需采取统一的措施,只要这些措施的结果符合《公约》标准即可,义务履行的“即时”性仍然是确定的。这种“即时”性在与《经济、社会、文化权利国际公约》有关比较中更容易看出来。《经济、社会、文化权利国际公约》规定,缔约国“承担尽最大能力...采取步骤,以便用一切适当方法,尤其包括用立法方法,逐渐达到本公约所承认的权利的充分实现”(第二条第一款)。这就意味着,批准《经济、社会、文化权利国际公约》的国家只需承担“尽最大努力”,“逐渐”达到公约所载的权利“充分实现”的义务。可见,该公约实施机制的基础是“逐渐(progressive)履行的义务”。这就使得《公约》实施机制以“即时义务”为基础的特点更加显现出来。

(二)实施机制的实际后果

1、 报告程序的实际后果。

按照《公约》的规定,每个缔约国均有义务在公约对其生效后的一年内提交初步报告,以后,“每逢人权事务委员会要求”时提交随后的报告(第40条第1款);报告的内容包括缔约国“已采取的实施公约权利的措施”和取得的进展(第一款),以及影响公约实施的“因素和困难”(第2款)。但这种规定是很模糊的。如与《公约》有着类似实施机制的人权公约相比,《公约》未规定报告提交的定期制;仅在《公约》第2条第2款有一些要求缔约国采取国内立法和其他措施的指导性规定,第40条未将其明确化,也未详细定明
“因素和困难”的内容。由于第40条所使用的术语的模糊性,使报告程序在相当长的一段时间内难以操作和发挥作用。尤其可以说,这种规定的模糊性成为《公约》生效后的初期只有为数很少的国家提交报告的原因。为改变这种状况,人权事务委员会在继1977年通过“缔约国依《公约》第40条提交的报告的形式和内容的一般指导方针”之后,于1980年10月建立了“定期报告制度”,以实施《公约》第40条第一款和人权事务委员会《报告程序规则》第66条第2款的规定,并自1981年7月开始5年一次的定期报告周期。这就使报告程序的可操作性有所增强,提交报告的情况有所好转。

冷战结束后,尤其是90年代,随着人权国际保护的日益重要,人权事务委员会更加着力于澄清模糊性规定,以加强报告程序功能的工作,由此也就带来了报告程序的两项重要发展:其一是1992年,委员会通过了就缔约国报告和审议发表“最后意见”(concluding observation)的方式,此后,“最后意见”的发表成为报告程序中的一个关键环节;其二是字1991年起,当情况需要(包括发生紧急状态)时,委员会要求有关缔约国提交“特别报告”(special report)。就“最后意见”而言,由于其内容包括阐述缔约国履行公约义务中遇到的因素和困难及对缔约国报告进行研究后所提出的应关注的问题,以及向缔约国提出的意见和建议,因此,它的采纳有助于促进委员会与国家间的对话,也使报告程序确实成为了一种监督方法。并且,它还具有连续监督的特点。就“特别报告”而言,它至少便于委员会对人权危机状态的原因进行评估,掌握《公约》遭到侵犯的情况,并寻求解决危机的方式。委员会曾要求伊拉克、南斯拉夫、秘鲁、布隆迪、海地、卢旺达等国提交特别报告,并基本上得到了有关国家的响应。从上述分析可见,也正是第40条的模糊性规定为报告程序的完善与发展提供了机会,才使它成为一种越来越有效的监督公约实施的手段。

然而,在实践中,因各种各样的因素的影响,报告程序的有效性还是受到了限制。这些影响因素一方面来自缔约国。表现之一:由于缔约国的报告义务与“采取措施”实施《公约》所承认的各项权利及“在享受权利方面所作出的进展”(第40条第一款)有关,也与存在着影响《公约》实现的“因素和困难”有关,因此当缔约国未作出进展,或面临困难时,它们有可能在履行报告义务时打折扣,从而影响了报告的质量,阻碍了报告程序作用的发挥。表现之二:至1998年12月31日,《公约》缔约国已达142个,仅从这个数字来看,缔约国提交的报告数量应是可观的,但实际情况却是存在较为严重的拖延报告的问题,使人权事务委员会的报告审议工作得不到缔约国的有效合作,最终影响了报告程序的效果。表现之三:虽为《公约》缔约国,但却未意识到报告义务是一项强制性义务,以至于不履行此项义务。另一方面是来自人权事务委员会的影响因素。尽管委员会成员是独立的专家,而不是政府代表,他们具有独立的地位,但是,他们在不同程度上“或许是无意识地会反映出其代表的国家的文化、意识形态或政治的观点”,这些均可能对报告程序产生影响。

2、 国家间指控程序的实际效果。

理论上讲,国家间指控程序可以促进公约缔约国之间在履行公约义务方面互相监督。《公约》起草时也曾设想这一程序将通过它国对一国实施《公约》的情况进行监督而发挥重要作用。然而,在实践中,第41条规定的“声明”至今形同虚设。因为,提交这种指控被看作是一种“不友好的行为”,因而,在国际关系中是“不可为”的。加之《公约》的几乎所有的缔约国都是联合国成员国,所以,看起来它们宁愿在联合国人权委员会一年一度的、具有政治论坛意味的会议上提出其他国家的人权问题,也不愿通过“指控”这种似乎带有“审判”之意的方式公开谴责它国。因此,国家间指控程序至今尚未被启动,并且也不能期望将来会有改变。

3、 个人申述程序的实际效果。

自1976年《任意议定书》生效以来,批准该议定书的国家不断增加,至1998年12月31日,有93个《公约》缔约国批准了《任意议定书》,占《公约》缔约国总数的50.3%。委员会收到的个人声称其权利受到侵犯的申述的数量也大量增加。截止1999年1月6日,委员会收到的来文共844件,涉及59个缔约国。目前,委员会正在审议的预接受(Pre-admissible)和可接受(admissible)的案件163件;已接受审议并提出意见的308件,证实其中236件违反了《公约》。其余的248件被判定为不可接受,125件停止审议。个人申述程序的效果可见一斑。

但另一方面,个人申述程序又很难达到高效运转的程度。客观地讲,有两个即相互联系又相互独立的原因:一是委员会审议来文的时间本身相对较长。通常委员会决定一个案件可否接受许12至18个月,案件的是非曲直的审查则需1至2年,这样至委员会最终意见的提出需2至3年,甚至更长。二是审议时间的长短往往又取决于有关缔约国的合作程度以及申述者是否提供了委员会所需要的全部材料。这种“马拉松”式的审议,结果或者导致“事过境迁”,委员会的意见变的毫无价值:或者侵犯人权的行为得不到及时制止,以至造成更为恶劣的后果;或者侵犯人权行为的受害者得不到适时的援助,面临更大的危险,这样便抑制了个人申述程序的有效运转。

4、 人权事务委员会的实际效果。

根据《公约》及其《任意议定书》的规定,人权事务委员会有四项功能,其中三项功能与上述三种程序相对应,即为三套旨在有效监督公约所载权利实施的独立程序:报告审查程序、国家间指控程序及个人来文审查程序。第四项功能是融入
前三项功能之中的,并在报告程序中被运用的淋漓尽致。

由于报告程序是强制性程序,因此,作为监督机构的人权事务委员会的作用更能在其中得到充分发挥,实际效果也是明显的。在论及报告程序的实际效果时,其实已有所涉及。但鉴于委员会在《公约》实施机制中的重要地位,所以,此处再对委员会的实际效果作近一步的、或许是带有结论性的阐述。首先,委员会的地位推进了报告程序的发展。作为一个机构,委员会强调它不向任何政府负责,也不向联合国的任何政治机构负责。委员会的这种独立专家机构的地位对其有效性和信誉是至关重要的,这也才使它有可能通过创设报告程序中的新做法和解释报告程序而推动这一程序的发展。其次,委员会创设了“最后意见”和“特别报告”方式,加强了报告程序的监督作用。再次,如前所述,《公约》第40条的规定是模糊的,它未详细规定报告程序的实际适用,这使得人们很难理解条款的范围和含义,更谈不上有效操作和适用。为此,委员会通过其一般性意见、最后意见等方式对该条的模糊术语进行了解释。这里值得一提的是,委员会对影响《公约》实施的“因素和困难”的解释。委员会认为,“‘因素和困难’一般指影响人权状况的情况”。它包括立法、习惯和传统,以及经济等方面的因素和困难。而立法因素中尤其包含《公约》在国内法中的地位(包括国内法院援引《公约》的可能性)以及对《公约》的保留方面。委员会的解释无疑对报告程序和其功能的增强起着关键作用。委员会正是利用这种模糊术语留下的空间及其独立专家机构的地位使报告程序的动态解释成为可能,并“创造性地使用了第40条有关其权利的模糊语言,逐渐地扩大了其在报告程序下的活动”,以加强其作为监督机构的功能。

但是,由于国际法的特殊性,委员会功能的充分发挥根本上仍要取决于各缔约国是否自愿地、忠实地履行其义务及是否与委员会合作,因此,实际中所存在的一些缔约国不认真履行报告义务,或不接受个人申述程序,或对委员会的意见置之不理等现象均遏制了委员会功能的发挥。

附 类似的若干公约实施机制

1、依《消除一切形式种族歧视国际公约》而建立的、以“消除种族歧视委员会”为监督机构的实施机制。
2、依《禁止酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚公约》而建立的、以“禁止酷刑委员会”为监督机构的实施机制。
3、依《消除对妇女一切形式歧视公约》而建立的、以“消除对妇女歧视委员会”为监督机构的实施机制。
4、 依《儿童权利公约》而建立的、以“儿童权利委员会” 为监督机构的实施机制。
5、依《经济、社会、文化权利国际公约》和经济及社会理事会决议而建立的、以“经济、社会和文化权利委员会”为监督机构的实施机制。
6、在《保护所有移徙工人及其家庭成员权利国际公约》生效后,依该公约而建立的、以“保护所有移徙工人及其家庭成员权利委员会”
为监督机构的实施机制也将开始运作。










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