香港23条立法可能成为港府迫害法轮功的工具


【明慧网2002年12月20日】香港特区政府于今年九月提出基本法第二十三条授权立法的谘询文件(以下称“谘询文件”)1,意欲将该条文以成文的法案具体规范相关的行为及刑罚。不论是该谘询文件还是香港保安局长叶刘淑仪女士公开发表的言论,均一再强调该法案为修改及增列相关条文,及将目前存在于香港普通法内的相关罪行文法化,以符合基本法第二十三条的宗旨2。且绝对依据《公民权利和政治权利国际公约》与《经济、社会与文化权利的国际公约》所阐述的保障人民自由与权利的原则(该原则由基本法第三十九条确定)3,而且,中国内地的相关法律不会“自动”延伸至香港4,因而将不会对香港人民所享有的权利、自由造成影响。

但是,香港23条立法是否确为香港特区政府所言,不会影响现有的人民及团体的各项活动及其自由?

事实上,由港府所颁布的23条谘询文件的内容,即可看出其存在的潜在矛盾与其预设的伏笔。其中呈现的法案立法方向,则恰恰显示出港府意欲通过此立法,钻入国际公约、言论自由及其他公民权利保障相互关连的模糊地带,以维护「国家安全」为借口,达到钳制香港民众的民主、自由和人权的目的,其中包括限制法轮功修炼团体在港的活动与自由。理由如下所述:

(一)整篇谘询文件的目的是为23条立法的正当化提供借口。如将「叛国、分裂国家、煽动叛乱、颠覆、窃取国家机密、外国性政治组织活动及建立联系」列入刑事犯罪的法律依据有二5:一个是基本法第二十三条;另一个是《公民权利和政治权利国际公约》中提出的,意见表达的自由,在特定的“原因”之下,如危害到国家安全时,可受到约制。对于基本法第二十三条当初草拟、修改、至最后定案的过程,有其特殊的历史背景及政治因素,中国政府当初在坚持将现行的二十三条内容订入基本法时,即已充分表露其欲通过相关立法箝制港区人民政治活动自由的目的,以避免类似「六、四天安门学运」后,香港人民反对中国政府血腥镇压的事件发生,对此已有相关文章论述6,就不在本文中讨论了。

值得注意的一个问题是:二十三条授权法案所约制人民的相关权利,是否真如港区政府所言仅为言论表达的自由,因此适用《公民权利和政治权利国际公约》第十九条第三项,可以「国家安全」为由予以限制?在谘询文件第二十项的建议中明白表示,依据香港现行的《社团条例》,保安局长可在为维护国家安全而必要的情况下,宣布香港特区的某个组织为非法组织7。另一方面,第二十一项建议亦明列禁止香港组织活动所需符合的要件:为维护国家安全、公共安全或公共秩序,并符合下列三种情形之一者8

(1)该组织的目的或其中一个目的,是从事任何叛国、分裂国家、煽动叛乱、颠覆、或谍报罪的行为;或
(2)该组织已经做出、或正做出叛国、分裂国家、煽动叛乱、颠覆、或谍报罪的行为;或
(3)该组织从属于某个被中央机关,根据国家法律,以该组织危害国家安全为理由,在内地被取缔的内地组织。

第二十二项建议并将组织及支援被禁组织的活动,管理该组织或为其干事即定罪,任何与该被禁组织有联系的其他组织,在必要时亦可被宣布为非法9

姑且不论的前两种情况关于「叛国、分裂国家、煽动叛乱、颠覆、或谍报罪」的定义及其范围,这方面的论述为目前法案谘询的重点。尤为可疑的是第三种情况所规定的,由于某特定组织被中国政府依据法律,以危害国家安全为由被取缔者,港区政府亦可援引,并可同样以国家安全为由予以禁止,此项宣布仅需保安局的级别的确认,即可为之。虽然谘询文件第二十三项建议中提供了有限的司法救济途径,但这项法律明确规定,可据中国中央政府的决定以判断是否该组织违反国家安全,如此即可将政府此举予以形式上的合法化,司法系统能否就中央政府“国家安全”的理由进行实质审查,及它能享有多大的裁决权限,以作出与之不同的判断,令人深感怀疑。

(二)中国政府于1999年以一连串的行政、立法的决定以及司法解释宣布法轮功在中国为非法组织并予以镇压,至今已三年多。这期间,由于此镇压造成的许多法轮功信仰者被非法逮捕、关押、遭受酷刑、非人道待遇以及重大伤亡等,严重违反《世界人权宣言》10及《公民权利和政治权利国际公约》11对法轮功信仰者的人权保护。

就法轮功信仰而言,该保护主要基于此两种国际人权文件以及《世界人权宣言》第十八条的规定12,即宗教及信仰自由权利的保护,此项权利在性质上本身就具有融合其他相关权利行使的特点,即在公开表达宗教及信仰自由的方面(external forum),本身就涵盖了言论、集会、结社、游行等相关权利,由于其权利性质上的特殊性而独立于其他权利之外加以特别保护,是属历史悠久的基本人权之一。宗教及信仰权利的特殊性体现于《公民权利和政治权利国际公约》第四条第二项13所赋予的「不可减损性」(non derogation),此种保护的意义在宗教及信仰自由上可分两部分看,就个人的信仰自由而言(internal forum),对该信仰权利的保护是绝对的、神圣且不可违反,亦即在任何的情况下政府皆不可加以限制;另一方面,就公开表达信仰自由的部分,虽然《公民权利和政治权利国际公约》第十八条第三项允许在特定的情况下可加以限制14,但是由于宗教及信仰自由受保护的特殊地位,使得在权利限制的要求上,它比该公约的其它权利更为严格,此种限制亦必须符合三项要求,即法律规范的基础、必要性,及具有条文明列的目的(公共安全、秩序、健康或道德或其他人的基本权利与自由的保护),联合国人权委员会(U.N. Human Rights Committee)就此特别表示“国家安全”(national security)不可作为限制宗教及信仰自由的理由,即使其可作为限制公约内其他权利的基础15

因此,虽然《公民权利和政治权利国际公约》第十九条第三项表示了以“国家安全”为由限制表达自由保护的例外,并不表示同一基础可用以限制宗教及信仰的自由。中国政府对法轮功的镇压不仅违反了《公民权利和政治权利国际公约》对个人信仰自由的绝对保护,其对外所宣称的政治性理由及国家安全考量也不能使其对法轮功信仰者公开表达权利的限制正当化。然而,这样的一个中国内部严重违反《公民权利和政治权利国际公约》的法律与政策,却有可能透过香港的《社团条例》与二十三条立法的结合,以“国家安全”为借口,表面宣称符合《公民权利和政治权利国际公约》表达自由的人权保护原则,实质上违背了“不可用「国家安全」为由限制宗教与信仰权利”的原则。换言之,港府二十三条立法,并非如其所宣称的,仅对言论自由的限制,而可用“国家安全”之例外加以正当化;另外,中国政府所认定的“危害国家安全的非法组织”,虽未“自动”的延伸至香港本地,港府的行政与司法系统亦不会对中国政府的认定本身进行审查16,但二十三条扩大的立法方向及援引中国[江氏集团]所认定的非法组织,却有可能透过照搬内地政策,认定其为非法组织,并以港府的二十三条立法及《社团条例》为媒介,造成再次确认禁止香港的法轮功信仰活动的结果,港府的谘询文件就禁止在港组织活动的建议本身,早已隐含了对《公民权利和政治权利国际公约》形式上遵守、而实质上违反的潜在矛盾。第二十一项建议中位于从事「叛国、分裂国家、煽动叛乱、颠覆、或谍报罪」等两项情况之后,未引起太大注意的第三项要件,实际上所隐含的却是将香港相关组织活动的合法性标准交由中国政府认定的企图。

虽然保安局长强调,二十三条立法草案会于明年初公布于众,届时会继续徵询相关意见,但谘询文件中写明谘询期间至2002年12月24日截止,却无法令人臆测港府未来谘询程序的走向;港府不仅意欲限制香港人民的言论自由,而且通过谘询文件将讨论焦点误导至言论自由,在“国家安全”的借口之后隐藏其真正的企图──违背国际人权条约中保护信仰自由的规定,令人无法寄望于港府的诚信;再者,港府若采用谘询文件内所陈建议,亦进一步违背了相当于香港宪法地位的基本法第三十九条的规定,使得23条立法从一开始就无法取得合法性基础。

1、See Hong Kong Security Bureau, Consultation Document on Proposals to Implement Article 23 of the Basic Law (Sept. 2002), available at http://www.info.gov.hk/sb/eng/23/reporte.pdf.
2、See id. 3.
3、See id. 5.
4、See Hong Kong Security Bureau, Proposals to Implement Article 23 of the Basic Law: Myths and Facts, pt. Proscribing Organized Crimes, available at http://www.info.gov.hk/sb/eng/23/index.html.
5、See Hong Kong Security Bureau, supra note 1, 5.
6、See 司徒华, 已闻磨刀霍霍声-香港基本法23条立法, at http://www.dajiyuan.com/b5/2 /10/7/n233361p.htm.
7、See Hong Kong Security Bureau, supra note 1, 20.
8、Hong Kong Security Bureau, supra note 1, 21.
9、See Hong Kong Security Bureau, supra note 1, 22.
10、Universal Declaration of Human Rights, G.A. Res. 217 A, U.N. GAOR, 3rd Sess., pt. 1, at 71, U.N. Doc. A/810, (1948)( hereinafter "UDHR").
11、International Covenant on Civil and Political Rights, G.A. Res. 2200A, U.N. GAOR 21st Sess., Supp. No. 16, at 52 , U.N. Doc. A/6316 (1966)(hereinafter "ICCPR").
12、Article 18 of UDHR provides, "Everyone has the right to freedom of thought, conscience and religion; this right includes freedom to change his religion or belief, and freedom, either alone or in community with others and in public or private, to manifest his religion or belief in teaching, practice, worship and observance."
Article 18 (1) and (2) of ICCPR also provides a similar protection, "Everyone shall have the right to freedom of thought, conscience and religion. This right shall include freedom to have or to adopt a religion or belief of his choice, and freedom, either individually or in community with others and in public or private, to manifest his religion or belief in worship, observance, practice and teaching." And (2), "No on shall be subject to coercion which would impair his freedom to have or to adopt a religion or belief of his choice."
13、Article 4 (2) of ICCPR, "No derogation from articles 6, 7, 8 (paragraphs 1 and 2), 11, 15, 16 and 18 may be made under this provision."
14、Article 18 (3) of ICCPR provides, "Freedom to manifest one's religion or beliefs may be subject only to such limitations as are prescribed by law and are necessary to protect public safety, order, health, or morals or the fundamental rights and freedoms of others."
15、See General Comment No. 22 (48) on Art 18, U.N. GAOR, Hum. Rts. Comm., 48th Sess., 8, U.N. Doc. HRI\GEN\1\Rev.1 at 35 (1994)
16、See Hong Kong Security Bureau, supra note 4.