参考资料:宪法与上访


【明慧网2004年2月23日】

一、上访权的宪法根据

《中华人民共和国宪法》中虽然没有「上访」这一概念,但是,公民的上访权却可以从宪法的有关规定中推导出来。

宪法第41条第1款规定:「中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员,有提出批评和建议的权利;对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为,有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利,但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。」这里的「批评」、「建议」、「申诉」、「控告」、「检举」正是上访行为的主要内容。因此,这一款规定的5项权利就可以归纳为公民上访权。为了保证公民的上访权,宪法第41条第2款规定:「对于公民的申诉、控告或者检举,有关国家机关必须查清事实,负责处理。任何人不得压制和打击报复。」

二、越级上访的宪法根据

公民能否越级上访呢?答案是肯定的。

宪法第41条第1款第1部份规定:「公民对于任何国家机关和国家工作人员,有提出批评和建议的权利」。这里「任何」一词表明,公民是可以越级上访的。

宪法第41条第1款第2部份规定:公民「有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利」。这里的「有关国家机关」既包括上一级,也包括「上上级」,也包括最高级。换句话说,不管它是哪一级,只要在职责上与公民上访时所要求解决的问题有关,它就是「有关国家机关」,不管它是上级、「上上级」还是最高级。所以,公民是可以越级上访的。某一个国家机关如果拒绝公民的越级上访,除非它能证明自己在宪法上与公民所反映的问题没有职责关系,证明宪法规定它自己没有过问这一问题的职责。

下面就让我们分析一下各类国家机关的职责。

(一)国家行政机关的有关职责

   宪法第108条规定:「县级以上的地方各级人民政府领导所属各工作部门和下级人民政府的工作,有权改变或者撤销所属各工作部门和下级人民政府的不适当的决定。」这里用的是「下级」而不是「下一级」。根据这一规定,省级政府可以领导本区域内州、县、乡三级政府的工作,州级政府可以领导本区域内县、乡两级政府。因此,如果乡级政府的决定侵犯了公民的合法权益,公民既可以要求县级政府予以撤销,也可以要求州级政府予以撤销,也可以要求省级政府予以撤销。

   宪法第89条第(4)项规定:国务院「统一领导全国地方各级国家行政机关的工作。」根据这一规定,地方各级政府(包括乡镇人民政府)的工作,国务院都有权力、有责任过问。因此,哪怕仅仅是乡镇政府的工作对公民的合法权益造成了危害,公民也可以直接向国务院反映,要求国务院承担领导职责,切实予以解决。

   因此,公民与国家行政机关发生纠纷时,是可以越级上访的。

(二)国家检察机关的有关职责

   宪法第132条第2款规定:「最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门人民检察院的工作,上级人民检察院领导下级人民检察院的工作。」显然,国家检察机关的领导职责涉及到地方各级」和「下级」而不仅仅是「下一级」。既然「上上级」对于「下下级」负有领导责任,那么,公民如果与国家检察机关发生纠纷时,也是可以越级(包括越到最高级)上访的。

(三)国家审判机关的职责

   宪法第127条第2款规定:「最高人民法院监督地方各级人民法院和专门人民法院的审判工作,上级人民法院监督下级人民法院的审判工作。」这一规定说明,最高人民法院、高级人民法院不仅要监督「下一级」人民法院的工作,而且还要监督「下下级」直至基层人民法院的工作。既然如此,公民如果与法院发生纠纷,当然也可以越级上访。举例来说,一个公民如果对一个县级法院已经生效的判决不服,可以直接向最高人民法院申诉,而不一定要逐级申诉。

三、逐级上访的宪法根据

根据上面的分析,国家行政机关、检察机关、审判机关所作出的要求公民必须逐级上访的规定是没有宪法根据的。如果逐级上访的规定能够成立,除非将前述宪法中规定的「地方各级」和「下级」改为「下一级」,使得「上上级」没有责任和权力过问「下下级」的工作。

那么,在现行宪法的框架内,有没有只能逐级上访而不能越级上访的情况呢?答案是:也有。在国家政权机关(相对于治权机关)这一系列内,根据宪法的规定,公民只能逐级上访。

宪法第67条第(8)项规定:全国人大常委会有权「撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议」;宪法第104条规定:县级以上地方各级人大常委会有权「撤销下一级人民代表大会的不适当的决议」。

这两条的规定非常明确,上级人大直至全国人大只能监督「下一级」人大的工作,而不能监督「下下级」人大的工作。因此,公民如果和人大发生纠纷,只能逐级上访,而不能越级上访。

举例来说,公民X如果和J乡人大发生纠纷,他只能先到J乡人大的上一级人大──丙县人大──上访,而不能越级先到丙县人大的上一级人大──乙州人大──上访,因为宪法已经规定,乙州人大无权撤销J乡人大的决定。只有当丙县人大作出《不撤销J乡人大之决议》的决议之后,公民X才可以到乙州人大上访,因为根据宪法规定,乙州人大有权撤销丙县人大的决议。依此类推,公民X可以继续逐级到甲省人大和全国人大上访。

四、上访遣送和上访拘留的违宪性

上访遣送是上个世纪90年代以来,由某些部门规章、某些地方性法规或者地方性规章规定的一项制度,这项制度授权行政机关对所谓的「上访老户」(即多次上访的人)强行关押,然后押送回户籍所在\地。

这一制度是违反宪法的,因为无论是关押还是押送,都牵涉到公民的人身自由。人身自由权是宪法规定的基本权利,根据《立法法》第8条的规定,只有最高国家立法机关制定的法律才能设立限制人身自由的制度,司法机关、行政机关、地方人大的各种规定都不能设定限制公民人身自由的制度。

这一制度还侵犯了宪法规定的公民的上访权。公民上访时如果从事了宪法第41条第1款「但书」部份所禁止的「捏造或者歪曲事实进行诬告陷害」的行为,肯定会被有关机关根据刑法的相关规定处以诬告陷害罪,而不会仅仅遣送了事;公民在上访的过程中如果从事了杀人、放火等犯罪行为,也肯定会被有关机关依照刑法逮捕、起诉、审判,也不可能仅仅遣送了事。因此,没有被起诉而被关押遣送的上访公民肯定都是守法公民,他们被关押的原因仅仅是上访。将守法的上访公民关押遣送,属于压制公民上访(申诉、控告、检举)的行为,违反了宪法第41条第2款中「对于公民的申诉、控告或者检举,有关国家机关必须查清事实,负责处理。任何人不得压制和打击报复」的规定。

近年来,有些地方对于「上访遣送」的做法觉得还不过瘾,对于已经被遣送回户籍所在地的公民还要再拘留一段时间,这更是一种明目张胆的违宪行为。

近来,出现了对于没有越级上访的上访者和没有多次上访的上访者,也照样拘留的政治发明。比如2003年5月22日,华北油田石油一中(坐落于河北省任丘市)高三(9)班的一些学生到华北石油管理局信访办上访,有关师生被油田公安机关以「唆使上访」、「组织上访」、「聚众上访」的罪名处以行政拘留、或者罚款、警告等等处分。但愿这样的政治发明不要普及。

更有甚者,在山东省济宁市至汶上县的公路旁,某乡镇树立的巨型横幅上写道:「集体上访违法、越级上访可耻!」在程维高统治下的石家庄,竟然在京石高速公路石家庄段的路旁树立这样的大标语:「坚决打击越级上访」。这些恐怕就不仅仅是违反宪法的问题了,恐怕还是赤裸裸的法西斯。

〔转载自《民主论坛》〕










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